FRĄCZAK w nowym Temacie Tygodnia: Prawo bez obywateli

Szanowni Państwo,

wiara w moc ustawy – która jak huragan zmienia rzeczywistość, niosąc dobrobyt i podnosząc jakość życia – bywa w naszym kraju niemal magiczna. Nawet jeśli setki, tysiące nowych aktów prawnych mamy za sobą… Nadchodzą następne! Można się pośmiać z tego, ile razy znowelizowano na przykład ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych od chwili jej powstania (kto zgadnie?). Można też zadumać się w szerszej perspektywie nad fenomenem „biegunki legislacyjnej”. Co prawda już Bismarck podobno miał powiedzieć, że: „im ludzie wiedzą mniej o powstawaniu kiełbas i praw, tym lepiej w nocy śpią”, my jednak chcielibyśmy zapytać, jak wytwarza się „polska kiełbasa prawna”. W końcu stanowiona w naszym imieniu! Widzimy posłów podnoszących dłonie, słyszymy złotoustych dygnitarzy i bardzo pięknie… Zbyt pięknie, by to tam powstawały interesujące nas legislacyjne wyroby wędliniarsko-garmażeryjne. Jak wielu prawników i nie-prawników na co dzień zauważa – marnej jakości i drugiej świeżości. Zwały „Dzienników Ustaw” i „Monitorów Polskich” niosą refleksję, iż także kiełbasy nietrwałe składają się w ponad 70% z… wody.

Piotr Frączak

Prawo bez obywateli, obywatele bez prawa

Problem dotyczy trzech sfer, które można określić zbiorczo jako „inflacja prawa”. I nie chodzi tu tylko o ilość stanowionych aktów prawnych. Patrzę na rzeczywistość z perspektywy osoby, która zajmuje się rzecznictwem na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych, i według mnie ta „biegunka legislacyjna” jest objawem choroby, nie zaś jej przyczyną. Jeżeli chcemy ten proces zahamować, musimy zacząć od dobrej diagnozy. I mówię to z całym przekonaniem jako laik, bo stanowienie prawa powinno być dla zwykłego obywatela procesem zrozumiałym. Tam, gdzie prawo jest dla wtajemniczonych, dla ekspertów, dla „czarnoksiężników” – tam nie będzie dobrego prawa.

Prawo jako panaceum

Podstawowa wada systemowa wynika z potrzeby nadregulacji. Niestety, ta potrzeba to nie tylko wynik nieufności władzy do obywateli. Jako urzędnicy jesteśmy przekonani, że jeśli ktoś ma możliwość działać nieuczciwie, na pewno będzie tego próbował. Chcemy zatem temu zapobiec. Jako społeczeństwo mamy jeszcze mniej zaufania do urzędników niż oni do nas i chcemy mieć wszystko czarno na białym, nawet jeśli pewne procesy przebiegają organicznie. Przy nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przedstawiciele organizacji i rządu w zasadzie jednogłośnie domagali się uregulowania partnerstwa publiczno-społecznego i inicjatywy lokalnej. A takie mechanizmy już od lat występują w przyrodzie. No, ale tak na wszelki wypadek…

Nadregulacja oznacza prawo tak sztywne, że nie da się go przestrzegać. Ostatnio przyglądaliśmy się tym ustawom, których organizacje nie do końca przestrzegają. A jest tego trochę. Od nieprowadzenia pełnej księgowości (która dla organizacji społecznych, żyjących z symbolicznych składek, jest po prostu bezsensem) po zapisy dotyczące ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie chodzi o celowość, chodzi o absurdalnie przeregulowane procedury. Obciążenia biurokratyczne, mimo że sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, mogą z niejednego z prezesów organizacji zrobić przestępcę.

Prawo jako narzędzie

Z drugiej strony traktujemy prawo instrumentalnie. Nie patrzymy na to, że powinno ono w zasadzie określać jasne zasady współżycia, pozostawiając resztę naszej inwencji i umowom zawieranym z innymi. Przyzwyczailiśmy się, że skoro prawo jest po to, aby rozwiązywać wszystkie problemy, to musimy zadbać, aby działało w naszym interesie. Nieważna cała ustawa, ważny jest jeden mały zapis na naszą korzyść. I tak setki grup interesu, małych i większych, wciskają w biedną ustawę co się tylko da.

Lobbing? Nie, lobbystów w Polsce właściwie nie ma. Ale od czego są konsultacje! Procedury konsultacji są niedookreślone, różne nie tylko w różnych ministerstwach, ale nawet w poszczególnych departamentach tych ministerstw. Miejsce na „…lub czasopisma” zawsze się znajdzie. Doskonale pokazał to proces stanowienia prawa przy tzw. aferze hazardowej. Potwierdza tę prawidłowość m.in. podpisany przez minister Julię Piterę raport „Proces nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych w latach 2008-2009”. Wydaje się, że rząd momentami nie widzi różnicy między lobbingiem (działaniem w interesie własnym lub grupowym), rzecznictwem (działaniem na rzecz interesu ogólnego lub w imieniu niemogących być stroną, np. dzieci) i konsultacjami, które są sposobem poznania przez władzę stanowisk wszystkich zainteresowanych stron. Jak zatem możemy mieć dobre prawo, skoro w wielu wypadkach robione jest zgodnie z interesami, a nie z zasadami?

Legislacja jako sposób rządzenia

Władza wykonawcza zachowuje się tak, jakby nie miała innego instrumentu nacisku niż normy prawne. Coś nie działa? Zmieńmy prawo. Nadal nie działa? Dalej zmieniajmy! A przecież jest wiele instrumentów, które można wykorzystać do zrobienia dobrych rzeczy. I tu władza staje się bezsilna, bo nauczyła się prawo zmieniać, ale nie potrafi go stosować. Jest wiele takich sytuacji, np. nie wyciąga się konsekwencji wobec budowniczych wyciągów narciarskich, którzy wbrew prawu wycinają las, by w końcu dostać zgodę na budowę. Przecież jak lasu już nie ma, to można budować.

Czasem władza nie przestrzega prawa, bo nie potrafi oprzeć się presji. Ostatnio 1/4 organizacji pożytku publicznego straciła prawo do pozyskania 1% za rok 2010, bo nie złożyła sprawozdań z działalności lub zrobiła to źle. Podniósł się rwetes i resort pracy i polityki społecznej odstąpił od sankcji wynikającej – jak twierdzą niektórzy – jasno i wprost z ustawy. Jaki to sygnał dla rzetelnych i sprawozdających się? Po co działać zgodnie z przepisami, jeśli można je zignorować, gdy trzeba?

Czy można coś zrobić?

Jedno z chwytliwych haseł, z którym się całkowicie zgadzam, brzmi: na deficyt demokracji najlepszą metodą jest jej poszerzenie. Konieczne jest uspołecznienie procesu stanowienia prawa. Może się wydawać, że będzie gorzej, że wygrają grupy interesu, że proces przeciągnie się o miesiące. Trzeba go po prostu wcześniej zaczynać. Prawo powinno być proste i zrozumiałe, a w tych wyjątkowych wypadkach, gdy dotyczy kwestii specjalistycznych, powinno być dobrze objaśnione. Prawo nie powinno ograniczać wolności obywatelskich, ale dawać szanse twórczej działalności. Zmierzać do karania przestępców, a nie tych, którzy chcą prawa przestrzegać.

Nie da się tego zrobić mocą samych polityków i urzędników. Potrzebny jest ruch społeczny, który pokaże, że nie jesteśmy niesfornymi dziećmi, które się strofuje i karci. Że jesteśmy pełnoprawnymi obywatelami, którzy wiedzą, że dobre prawo jest niezbędnym elementem dobra wspólnego.

Wynika z tego, że jestem też za tym, żeby władza więcej czasu poświęcała na dobre rządzenie, zamiast tworzyć złe prawo.

* Piotr Frączak jest nieuleczalnym aktywistą, między innymi Prezesem Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych i członkiem Obywatelskiego Forum Legislacji.