Rząd, przepychając przez Sejm RP słynny art. 5 ust. 1a, popełnił duży błąd, do którego nie chce się przyznać. Zgodnie z wcześniejszą strategią, w podobnych sprawach dotyczących praw i wolności jednostki (np. w sprawie Karty Praw Podstawowych UE) rząd Donalda Tuska idzie w zaparte i stara się zaciemniać obraz. Wykorzystując fakt, że wspomniana nowelizacja implementuje także dyrektywę w sprawie ponownego wykorzystania informacji publicznej (re-use), zwraca głównie uwagę na korzyści z tego wynikające, a zarzuty proceduralne i merytoryczne wobec art. 5 ust. 1a bagatelizuje.
Tymczasem powstały problem można wykorzystać do postawienia znacznie istotniejszej kwestii. Gdyby premier i jego doradcy zaryzykowali działania długofalowe, mogłoby to przynieść dobre rezultaty, a także przekonać liczne środowiska, że traktują oni prawa konstytucyjne poważnie. Rząd RP – wykorzystując falę nagłego zainteresowania konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej – mógłby zaproponować program sześciu kroków. Ich przejście miałoby na celu urzeczywistnienie funkcjonowania powyższego prawa. Spowodowanie, że stanie się ono wartością dla obywateli i zapewni odpowiedni poziom przejrzystości władzy.
Pierwszy krok jest dość oczywisty: eliminacja art. 5 ust. 1a bez czekania na ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego (w wyniku zapowiedzianego zaskarżenia ustawy przez prezydenta – niestety w trybie kontroli następczej, a nie prewencyjnej). Już teraz rząd mógłby zadeklarować, że przepis jest jednak błędny, uchwalony w niewłaściwym trybie i że zostanie uchylony przez sejm następnej kadencji. Poważna deklaracja w tej kwestii mogłaby uspokoić nastroje.
Drugim krokiem powinno być powołanie zespołu trzech, pięciu ekspertów – wybitnych specjalistów od prawa konstytucyjnego, praw człowieka, przejrzystości władzy, o dużym autorytecie w środowisku prawniczym i w społeczeństwie (na przykład byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego). Zostałaby im powierzona misja przygotowania kompleksowego raportu na temat aktualnego kształtu prawa dostępu do informacji publicznej: z ilu i jakich ustaw wypływają ograniczenia w jego stosowaniu (jest ich prawdopodobnie kilkadziesiąt), czy klauzule ograniczające nie są nadmierne, jak wygląda orzecznictwo sądów w tych sprawach oraz praktyka działania urzędów administracji publicznej, czy nie jest nadużywana ustawa o ochronie informacji niejawnych itd. Zespół ekspertów (specjalnych sprawozdawców), przygotowując raport, mógłby skorzystać z olbrzymiej wiedzy gromadzonej przez lata przez liczne organizacje pozarządowe zajmujące się tym tematem.
Trzecim krokiem powinna być wyraźna deklaracja ze strony rządu o dokonaniu niezbędnych zmian legislacyjnych, celem wdrożenia w życie wniosków wypływających z raportu. Może się bowiem okazać, że art. 5 ust. 1a to jedynie wierzchołek góry lodowej, a podobnie nieprecyzyjne klauzule pojawiają się w innych ustawach i potencjalnie mogą istotnie ograniczać dostęp do informacji publicznej. Konsekwencją deklaracji rządu powinno być dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych przez sejm.
Czwarty krok wymagałby działań instytucjonalnych. Warto byłoby stworzyć w Polsce urząd wyspecjalizowany w kontrolowaniu przejrzystości władzy i w nadzorowaniu, czy organy administracji publicznej realizują właściwie prawo dostępu do informacji publicznej. Podobne instytucje istnieją w innych krajach – wzorem jest angielski Information Commissioner’s Office.Niestety, dotychczas istniejące w naszym kraju instytucje nie potrafią wypełnić tego zadania. Dla Rzecznika Praw Obywatelskich byłoby to jedno z wielu zadań i trudno spodziewać się odpowiedniej efektywności (szczególnie kiedy należałoby kontrolować kwestie tak specyficzne, jak rzetelność w nadawaniu klauzul poufności dokumentom). Z kolei Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ma za zadanie dbać o przestrzeganie niektórych elementów prawa do prywatności, a nie o przejrzystość władzy i poprawne relacje między jednostką a państwem w tym zakresie. Nie jest to zresztą pomysł nowy. Na temat potrzeby stworzenia takiej instytucji dyskutuje się w doktrynie prawniczej od kilku lat.
Powołanie urzędu mogłoby prowadzić do kroku piątego, a mianowicie powszechnej akcji uświadamiającej – adresowanej do urzędników administracji publicznej – na temat znaczenia prawa dostępu do informacji publicznej oraz przejrzystości władzy dla funkcjonowania nowoczesnego państwa i demokracji. Ostatnia sprawa sądowa dotycząca tak zwanej tarczy antykorupcyjnej* wykazała, że w organach władzy panuje podejście na zasadzie „lepiej nie ujawniać”. Stąd też konieczne są działania zmierzające do przełamania tej mentalnej „kultury tajności” wśród urzędników.
Ostatni szósty krok powinien dotyczyć procedur sądowych. Należy się zastanowić, czy obecnie sądy administracyjne należycie wypełniają swoją rolę. Uzyskanie po kilku latach prawomocnego wyroku stwierdzającego, że jednak obywatel powinien uzyskać żądaną informację, ma często znaczenie czysto symboliczne, bo w międzyczasie potrzeba uzyskania tej informacji przestała być wystarczająco ważna. W wypadku prawa dostępu do informacji publicznej czas odgrywa niezwykle ważną rolę, gdyż określona informacja publiczna może mieć znaczenie w kontekście aktualnych zdarzeń politycznych, społecznych oraz publicznego dyskursu. Po dłuższym czasie informacja może stać się bezwartościowa. Z powyższych względów procedury sądowe powinny być ukształtowane w sposób zapewniający szybkie rozstrzygnięcie. Wprowadzenie „szybkiej ścieżki” rozpatrywania takich spraw nie powinno stanowić dla sądów nadmiernego obciążenia, gdyż ich rolą jest jedynie zważenie dwóch przeciwstawnych interesów – interesu publicznego (na który powołuje się urząd, odmawiając informacji) oraz prawa konstytucyjnego. Nie ma konieczności zamawiania w takim przypadku ekspertyz czy przeprowadzanie skomplikowanego postępowania dowodowego. Reforma procedur mogłaby np. prowadzić do sytuacji, w której sąd administracyjny musiałby wydać wyrok w terminie 14 czy 30 dni od wpłynięcia skargi.
Gdyby premier Donald Tusk zaprezentował powyższą długoterminową strategię wzmocnienia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a następnie konsekwentnie ją realizował, prawdopodobnie zyskałby poparcie i sympatię wielu środowisk pozarządowych i ekspertów. Niestety, dotychczasowa praktyka wskazuje, że raczej tak się nie stanie. Gdy już ugaszony zostanie pożar, wywołany przez kontrowersyjny art. 5 ust. 1a (przy wykorzystaniu najlepszych „strażaków”, jak na przykład minister Michał Boni), gdy miną wybory, opinia publiczna przestanie interesować się prawem dostępu do informacji publicznej. Tym samym rząd straci motywację do długofalowych działań, tym bardziej, że kwestionowana ustawa została legitymizowana podpisem prezydenta. A konstytucyjne prawo – skarłowaciałe w wyniku nieprecyzyjnego ustawodawstwa i niedobrych praktyk – pozostanie takie, jakie było.
* Zaufanie społeczeństwa obywatelskiego do Rządu RP zostało ostatnio podważone po tym, jak wygrana została sprawa dotycząca ujawnienia dokumentów statuujących tak zwaną tarczę antykorupcyjną. Okazało się, że dokumenty te nie zawierają jakichś szczególnie tajnych informacji, których ujawnienie mogłoby zagrozić interesom państwa. W tym świetle trwające ponad dwa lata postępowanie zmierzające do wydobycia tych informacji utwierdza w przekonaniu o panującej kulturze tajności w polskiej administracji. Oświadczenie Antykorupcyjnej Koalicji Organizacji Pozarządowych w tej sprawie: http://www.akop.pl/public/files/Oświadczenie_11-wysylka.pdf.
** Adam Bodnar, doktor nauk prawnych, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.
*** Tekst ukazał się jako część Tematu Tygodnia w nr 142 (439/2011) "Kultury Liberalnej" z 27 września 2011 r.
